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《企业事业单位环境信息公开办法》解读
作者:县环保局 来源:县环保局 发布时间:2017年09月06日 点击数: 字体: 收藏 打印文章 双击自动滚动

为贯彻执行新《环境保护法》,指导和监督企业事业单位开展环境信息公开工作,环境保护部2014年12月19日发布了《企业事业单位环境信息公开办法》(以下简称《办法》),今年1月1日起实施。记者日前就《办法》的出台采访了环境保护部环境监察局有关负责人。

中国环境报:请介绍一下《办法》出台的背景?

答:环境信息公开,从公开的主体来看,包括政府及其有关部门公开其制作或获取的环境信息,以及企业事业单位公开其在生产经营和管理服务过程中形成的与环境影响有关的信息。企业事业单位实施环境信息公开的主要依据是《清洁生产促进法》第十七条和第三十六条,以及原国家环保总局2008年颁布实施的《环境信息公开办法(试行)》和环境保护部2013年印发的《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》。《环境信息公开办法(试行)》设立了“企业环境信息公开”专章,以鼓励企业自愿公开为主,要求强制公开的企业环境信息非常有限,仅对污染物排放超过国家或者地方排放标准,或是污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业要求必须公开其环境行为信息;公开内容包括企业名称、地址、法定代表人、主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标和超总量情况、企业环保设施的建设和运行情况以及环境污染事故应急预案等。《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法(试行)》对企业自行监测的内容、频次、保障措施、信息公开等方面进行了明确规定。目前,90%以上的国控企业公布了4项主要污染物的自行监测信息,超过1/3公布了全指标监测数据。

近年来,企业事业单位环境信息公开取得了一定成效,但实施中也存在一些困难和问题。首先就是相关法律制度不健全。《清洁生产促进法》仅对“双超”企业强制公开排污信息提出要求,对于其他重点排污单位但不属于“双超”的企业或不如实公开排污信息的重点排污单位缺乏相应的法律手段。其次,我国社会信用体系建设尚不完善,环境信用体系建设刚起步,部分企业事业单位存在公开的环境信息尤其是排污数据不准确等问题,对环境信息公开不真实、不及时的行为缺乏有效的监督机制。

新《环境保护法》通过专章提出要全面加强信息公开与公众参与,其中第五十五条、第六十二条规定了重点排污单位强制公开环境信息相关要求和责任。出台《办法》对企业事业单位环境信息公开进行进一步明确和细化非常有必要。

一是执行新《环境保护法》等法律法规和政策的客观要求。

二是保障公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护权利的实际需要。

三是激励企业自觉改进其环境绩效的有效措施。

四是社会信用体系建设的重要组成部分。

中国环境报:请介绍一下重点排污单位如何确定?

答:《办法》中出现了企业事业单位、重点排污单位、重点排污单位之外的企业事业单位、重点监控企业等概念。

《办法》明确规定,“重点排污单位”是指纳入重点排污单位名录的企业事业单位,由设区的市级人民政府环保主管部门确定,并于每年3月底前公开发布。“重点排污单位”包括了设区的市级人民政府环保主管部门确定的重点监控企业。《办法》的第九条、第十条和第十一条分别对重点排污单位的强制性公开内容、方式、时限做出了规定。

对于重点排污单位之外的企业事业单位,属于自愿性公开,《办法》明确规定此类单位参照第九条、第十条和第十一条的规定公开其环境信息,不做强制性规定。

关于“重点排污单位名录”的确定,《办法》对如何确定重点排污单位做出原则性规定,即由设区的市级人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点污染物排放总量控制指标的要求及排污单位排放污染物的种类、数量和浓度等因素,确定本行政区域内重点排污单位名录。同时,明确规定排污量大、关注度高的3种情况应当列入重点排污单位名录,需强制公开环境信息,并设置了兜底项,由设区的市级环境保护主管部门根据区域实际情况确定。具体为:

(一)设区的市级以上人民政府环保主管部门确定为重点监控企业的,属于排污量大;

(二)具有试验、分析、检测等功能的化学、医药、生物类省级重点以上实验室、二级以上医院、污染物集中处置单位等污染物排放行为引起社会广泛关注的,或者可能对环境敏感区造成较大影响的,属于城镇居民高度关注;

(三)3年内发生较大以上突发环境事件或者因环境污染问题造成重大社会影响的,属于社会关注度高;

(四)其他有必要列入的情形,属于兜底条款,各地结合实际情况确定。

中国环境报:请介绍一下重点排污单位应当强制公开哪些环境信息内容?

答:《办法》规定的重点排污单位应当强制公开的环境信息内容具体为:

(一)基础信息,包括单位名称、组织机构代码、法定代表人、生产地址、联系方式,以及生产经营和管理服务的主要内容、产品及规模;

(二)排污信息,包括主要污染物及特征污染物的名称、排放方式、排放口数量和分布情况、排放浓度和总量、超标情况,以及执行的污染物排放标准、核定的排放总量;

(三)防治污染设施的建设和运行情况;

(四)建设项目环境影响评价及其他环境保护行政许可情况;

(五)突发环境事件应急预案;

(六)其他应当公开的环境信息。

列入国家重点监控企业名单的重点排污单位还应当公开其环境自行监测方案。

另外,《办法》还鼓励所有企业事业单位自愿公开有利于保护生态、防治污染、履行社会环境责任的相关信息。

中国环境报:请介绍一下重点排污单位环境信息的公开方式?

答:重点排污单位环境信息公开的方式选择上,首先应当考虑便于公众获取信息。《办法》在这方面做了强制性规定,即要求重点排污单位选取在其门户网站、企业事业单位环境信息公开平台或者当地报刊3种公众普及率高、获取信息便捷的方式之一公开其环境信息。

另外,《办法》还建议了其他几种公众认知度和获取信息便捷性相对较高的方式,重点排污单位可根据信息特点,采取其中的一种或几种方式公开其环境信息,具体为:

(一)公告或者公开发行的信息专刊;

(二)广播、电视等新闻媒体;

(三)信息公开服务、监督热线电话;

(四)本单位的资料索取点、信息公开栏、信息亭、电子屏幕、电子触摸屏等场所或者设施;

(五)其他便于公众及时、准确获得信息的方式。

中国环境报:请介绍一下企业事业单位环境信息公开的时限要求?

答:《办法》对重点排污单位环境信息公开和更新时限要求做了强制性规定,即重点排污单位应当在环境保护主管部门公布重点排污单位名录后90日内公开其环境信息。环境信息有新生成或者发生变更的,重点排污单位应当自环境信息生成或者变更之日起30日内予以公开。另外,法律法规对各类环境信息,特别是对特殊企业和一些专项信息可能有其他要求和规定,因此,《办法》注明了法律法规另有规定的,从其规定。

未纳入重点排污单位名录的企业事业单位可以参照《办法》第九条、第十条公开其环境信息,但时间上不作强制性要求。

中国环境报:请介绍一下企业事业单位不按规定公开其环境信息应承担的法律责任?

答:《环境保护法》第十二条规定了重点排污单位未按规定公开环境信息可处以罚款。《办法》按照部门规章设置处罚的上限明确了重点排污单位未按规定公开环境信息的法律责任。即纳入重点排污单位名录的企业事业单位违反《办法》规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环保主管部门根据《中华人民共和国环境保护法》的规定责令公开,处以3万元以下罚款,并予以公告:

(一)不公开或者不按照本办法第九条规定的内容公开;

(二)不按照本办法第十条规定的方式公开;

(三)不按照本办法第十一条规定的时限公开;

(四)公开内容不真实、弄虚作假的。

另外,一些法律法规对不公开、不如实公开信息等行为需承担的法律责任也有相关规定,如《清洁生产促进法》第三十六条规定了未达到重点污染物排放控制指标的企业未按规定公开其信息可以处10万元以下罚款。因此《办法》载明了“法律法规有规定的,从其规定”。

中国环境报:请介绍一下如何推进企业事业单位环境信息公开工作?

答:一是明确职责和要求。《办法》明确了各级环保部门的职责和要求。环境保护部负责指导、监督全国的企业事业单位环境信息公开工作。县级以上地方环保部门负责指导、监督本行政区域内的企业事业单位环境信息公开工作。《办法》还规定,各级环保部门要建立健全指导监督企业事业单位环境信息公开工作的制度,要指定负责指导监督企业事业单位环境信息公开工作的机构并配备专门的人员,并保障相关经费。

二是积极宣传和指导。各级环保部门要加大《办法》的宣传力度,面向企业事业单位、环保部门和社会公众开展有针对性的宣传,增强企业事业单位对环境信息公开工作重要性的认识,理顺环保部门指导企业事业单位开展环境信息公开工作的机制,增强社会公众参与环境保护监督的能力。要开展面向企业事业单位的专门培训,指导重点排污单位全面履行法定职责,全面如实公开环境信息。探索制订重点排污单位环境信息公开技术指南,进一步规范环境信息公开的内容和格式要求。

三是加强监督和管理。各级环保部门要将对企业事业单位环境信息公开活动的监督检查纳入日常监管执法计划,细化相关的调查取证、立案处罚等工作程序和要求,依法打击重点排污单位不按规定公开环境信息的行为。有条件的环保主管部门可以建设企业事业单位环境信息公开平台。

中国环境报:请介绍一下如何保障公众参与企业事业单位环境信息公开?

答:公众广泛参与是企业事业单位信息公开的基础,《办法》从多方面采取措施,保障公众参与。

第一,引导公众参与企业事业单位环境信息公开。环保部门要加强宣传,引导公众参与环境信息公开,从环境保护与群众切身利益关系着手,调动公众参与企业事业单位信息公开的积极性、主动性。《办法》还明确,环保部门在确定重点排污单位名录后必须通过政府网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式予以公布,便于公众参与。

第二,确保公众便捷地获取企业事业单位公开的环境信息。《办法》提出,企业事业单位应当通过便于公众知晓的方式公开环境信息,并且强制规定了企业事业单位必须采取在门户网站、环境信息公开平台或者当地报刊3种最便于公众获取信息的方式之一公开其环境信息。

第三,保障公众对企业事业单位环境信息公开的监督权。《办法》明确,公众可以根据名录向重点排污单位查询相关环境信息,发现重点排污单位未依法公开环境信息的,有权向环保主管部门举报,环保部门对举报情况查实的应按《办法》做出处罚,并且可以结合有奖举报给予一定的奖励。

新《环境保护法》四个配套办法综合解读

为贯彻执行新修订的《环境保护法》,将新法赋予环保部门新的监管权力和手段落到实处,环境保护部于2014年12月19日发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等4个配套办法。记者日前就4个配套办法的出台采访了环境保护部环境监察局有关负责人。

中国环境报:4个配套办法出台有怎样的背景?

答:一是贯彻执行新《环境保护法》的迫切需要。新修订的《环境保护法》赋予环保部门许多新的监管权力和手段,按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等措施使新《环境保护法》成为极具“杀伤力”的一把利剑。然而,由于按日计罚、查封扣押等都是全新的制度,《环境保护法》的规定具有原则性和概括性,各级环保部门普遍缺乏操作经验,迫切需要制定配套的实施办法,规范各项制度的适用范围、实施程序和督查方式等,使这些新的监管手段真正成为环保部门打击环境违法行为和督促排污者自觉履行环保主体责任的强有力武器,发挥出巨大威力。

二是环保部门依法行政的迫切需要。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,坚持严格规范公正文明执法,依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,完善执法程序,明确具体操作流程,重点规范行政强制等执法行为。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等监管措施极具“杀伤力”,极易给行政相对人的权益造成侵害或不必要的损害,所以建立健全相关立法,加强对这些措施实施过程中具体操作上的规范、监督,对保护相对人的合法正当权益意义重大,也是推进依法治国的必然要求。

三是重拳打击环境违法行为的迫切需要。随着经济社会的发展,环境保护意识的增强,各级环保部门环境监管的压力也越来越大。对于一些长期恶意偷排、屡查屡犯、超标超总量排污等严重环境违法行为,仅靠行政处罚、责令限期改正等行政执法手段,环保部门已经无法督促其有效整改,需要采取更强有力的手段,切实加大惩处力度,按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等措施威力大,这套“组合拳”能有效打击环境违法行为,提高执法效能,推动环境监管工作。

四是强化排污者环境保护主体责任的迫切需要。新修订的《环境保护法》确立了“损害担责”原则,规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。排污者是环境保护的直接责任主体,有义务改正违法排放污染物行为,解决存在的环境问题,也有义务向社会公开其治污过程及结果等环境信息。然而,环保部门在执法实践中发现,一些排污者将污染整治当做环保部门的工作责任,依赖环保部门出方案、验收、核查等,自身怠于履行义务,消极等待环保部门指令,缺乏主体责任意识。因此,4个配套办法进一步强化排污者的主体责任,规定其应当承担的各项义务,强调其改正违法行为的及时性和实施整改措施的主动性。

中国环境报:请介绍一下4个配套办法的主要内容?

答:《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》共四章二十二条,围绕新修订的《环境保护法》第五十九条按日连续处罚“违法排污”、“拒不改正”的规定,明确了适用按日连续处罚的违法行为种类,规范了实施按日连续处罚的程序,明确了责令改正的内容和形式,确定了拒不改正违法排放污染物行为的评判标准,规定了按日连续处罚的计罚方式,明确了按日连续处罚制度与其他相关环保制度的并用关系。

《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》共四章二十五条,主要解决一线环境执法人员“不会用、不敢用”查封扣押手段的问题,在规范权力运行的同时,也能有效降低乱用、滥用查封、扣押措施带来的执法风险,围绕新修订的《环境保护法》第二十五条“违法排污”、“造成或者可能造成严重污染”的,可以对“造成污染物排放的设施、设备”实施查封扣押的规定,主要明确了查封扣押的定义、适用范围、具体对象、实施程序及监督检查等。

《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》共四章二十二条,围绕新修订的《环境保护法》第六十条“超标超总量”排污的环境违法行为可以采取“限制生产”、“停产整治”和“停业关闭”等措施,主要明确了限制生产、停产整治和报请政府关闭的适用情形,细化了限制生产、停产整治的实施程序,加大限制生产、停产整治的监管力度。

《企业事业单位环境信息公开办法》共十八条,坚持既要满足公众对企业环境信息的基本需求,又要兼顾企业的信息公开能力,坚持原则性与可操作性相结合,重点解决了“谁公开”、“公开什么”、“如何公开”、“如何监督”,即信息公开范围、内容、方式、监督等4个问题。

中国环境报:请介绍一下4个配套办法有哪些主要特点?

答:首先是将严惩违法排污与保障相对人合法权利相结合。4个配套办法中适用情形的细化和实施程序的设计都贯彻了加大惩处力度的思路,即让排污者一天都不能违法排污,一旦违法,就让其付出付不起的代价。对于一些恶劣的违法排污行为,按日计罚等经济处罚与查封扣押、限产停产等行为罚和行政拘留等人身罚可以并用。按日计罚的制度设计中,责令排污者立即停止违法排放污染物的行为,而不是“限期改正”,就是不给排污者留有限期内“合法的”违法排污的空间。对排污者改正情况的复查,要求在30日内以暗查形式开展,能掌握排污者排污的实际状况,要求排污者不能心存侥幸、表面应付,而要真正整改,达到合法排污的要求。按日计罚不受次数限制,只要违法排污不停,那么行政处罚不止。

同时,考虑到按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等惩处措施关系到排污者的重大利益,所以4个配套办法在环保部门实施的内部程序设计上体现得非常谨慎、严密,充分考虑到保障行政相对人的合法权利。如规定,环保部门作出查封扣押、限制生产、停产整治决定前,应当书面报经环境保护主管部门负责人批准;案情重大或者社会影响较大的,应当经环境保护主管部门案件审查委员会集体审议决定。此外,还应当告知排污者有关事实、依据及其依法享有的陈述、申辩或者要求举行听证的权利。

二是严格依法行政与环境执法实际相结合,突出可操作性。4个配套办法的制定,严格遵循《环境保护法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规定,贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神推进依法行政。又充分考虑环境执法的实际需要,创新了一些有环保特色的规定。如由于环境执法对象大多为不易移动的大型的设施、设备,《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》规定,对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备,应当就地查封。可以在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。造成污染物排放事实的设施、设备不包括污染治理设施。考虑到基层执法人员要认定“违法排放污染物”、“造成或者可能造成严重污染”和“重点排污单位”等抽象的行为和概念十分不易,4个配套办法对按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治的适用情形进行了明确列举,对重点排污单位作了明确界定,便于基层掌握,具有可操作性。

三是严格环境执法与强化企业自律相结合。新《环境保护法》出台后,环保部门尤其基层执法人员普遍感到压力大、责任重,新法实施后,普遍面临履职和追责双重压力。为更好服务和指导地方执行好新《环境保护法》,4个配套办法明确了环保部门的法定职责和责任边界,突出排污者是环境保护的直接责任主体。如《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》最为突出的特点就是根据新《环境保护法》立法精神,将改正违法排污、实施整治的主体责任落实到排污者,以排污者自律作为责令改正、限制生产、停产整治实施的基础,让排污者对自己的环境行为负责,出现了环境损害,自己承担责任。如排污者被责令限制生产、停产整治后,其整治方案要备案,整治过程要自测,整治责任自己担。而解除程序的设置进一步强化排污者的主体责任,限制生产、停产整治决定的解除与否不再依赖于环保部门的核查、验收等程序,而是取决于排污者自身,可以极大地调动排污者的整改积极性和主动性,要求排污者对整改的效果负全责,加强了排污者自律。

四是对违法排污“零容忍”与维护公共利益相结合。环保部门行政执法,在维护环境法律权威的同时,其根本目的在于对公共利益和社会秩序的维护。在《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》中特别规定,城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位,生产经营业务涉及基本民生、公共利益的或实施查封扣押、停产整治可能影响生产安全的排污者,环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚,可以不予实施查封扣押、停产整治。 这一规定遵循行政比例原则,“两害相较取其轻”,体现了谨慎实施查封扣押、停产整治的立法思路。

《企业事业单位环境信息公开办法》紧扣公众关注、关心的“家门口”的环境问题来确定公开主体和公开内容,通过便于公众知晓的方式公开信息,充分体现便民为民原则,满足公众知情权,便于公众参与环境管理和监督企业合法排污。

五是加大惩处力度与实行信息公开相结合。新《环境保护法》增设了“信息公开和公众参与”专章,4个配套办法秉承立法原意,环境信息公开的通则贯穿始终。按日计罚、查封扣押、限产停产等3个办法均明确要求环保部门向社会公开按日计罚的责令改正决定和行政处罚决定,查封扣押决定、查封扣押延期情况和解除查封扣押决定等相关信息,限制生产、停产整治决定,限制生产延期情况和解除限制生产、停产整治的日期等相关信息。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》还要求排污者将整改方案及整改信息向社会公开。这些规定和要求有利于公众参与并进行监督,从而形成一套“政府监管、企业自律、公众监督”的管理模式,放大环境执法的效应。

《企业事业单位环境信息公开办法》本身就是规范企业信息公开的规章,环保部门对企业信息公开进行指导和监督,充分发挥公众对排污行为的监督作用。

解读“水十条” 改善水环境质量的行动纲领

吴舜泽,环境保护部环境规划院副院长,博士生导师,中国环境科学学会环境规划专业委员会主任委员,享受国务院特殊津贴专家,牵头承担国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及水污染防治行动计划等研究编制工作。

《水十条》制定过程中有哪些优化调整?

■不断优化完善总体架构设计,反复论证中长期目标和落地性指标要求,充分推敲任务措施的有效性

中国环境报:《水污染防治行动计划》的制定历经了30易稿的变化和修改。请您谈谈,这其中有哪些优化调整?有哪些经过反复论证?最后又是怎样落实成文的?

吴舜泽:作为向水污染宣战的行动纲领,《水十条》要兼具战略性和可操作性。各方要求高,公众期望大。同时,水污染防治是一个复杂的系统工程,需要统筹考虑各种因素,兼顾需求与可能。其研究编制过程必然是一个不断螺旋上升、不断深化提升的过程。切磋、琢磨,反复论证、斟酌权衡。这符合决策研究的客观规律,也体现了党中央、国务院,以及环境保护部对《水十条》的高度重视。研究编制过程中,从技术角度,重点做了3方面的深化研究工作:

一是不断优化完善总体架构设计。

《水十条》涉及各行动主体、各污染源、各类水体、各种制度措施,从哪个角度来设计架构都有可取之处,但都存在着如何保证内容不重不漏的难点,并应按照突出问题进行归类梳理。《水十条》坚持问题导向和系统治水思维,在研究编制过程中不断吸收新精神、新思想,对文本架构不断强化逻辑主线,在多次讨论、优化的基础上完善形成了目前较为理想的框架结构。

最初曾考虑以饮用水、地表水、地下水、近岸海域4类水体来统领各项任务,但控源减排等措施难免有所重复,且在一定程度上局限于环保系统管理范畴。后来考虑参照规划一般架构,但经反复研酌,《水十条》应淡化一般性要求,更加突出具体行动和可操作措施,制度机制建立健全也应是硬招实招,也是当前水污染防治主要问题和《水十条》重点任务,而不是像规划中的保障措施那样相对偏软、后置;特别是党的十八届三中全会、四中全会召开后,编制组及时领会中央改革精神,显著强化了制度建设内容。2014年中央财经领导小组水安全会议后,编制组贯彻“节水优先”的精神,按照水资源、水环境统筹的思想,强化节水减污内容,尝试将水资源保护、节水等内容放到突出地位。

吸收各类框架的优点,统筹整合,反复磨合形成了现在的架构:第一部分包括头3条,分别从环保与经济协调的宏观层面、水质与水量协同的中观层面、全面控源的治理层面提出任务,体现系统治水,全过程治理解决群众反映强烈的突出问题;第二部分包括第4条、第5条、第6条,提出科技、市场、执法方面的措施,突出制度建设,解决急需加强的政府和市场两手发力瓶颈问题;第三部分包括第7条、第8条,提出了强化管理和保障水环境安全等任务,是群众最为关注的水污染防治目标靶心;第四部分包括第9条、第10条,从行动主体方面提出了落实责任和全民参与等任务,是《水十条》实施的关键所在。

二是反复论证中长期目标和落地性指标要求。

首先,在目标指标的选择上,改善环境质量是环境保护工作的出发点和落脚点,是加强政府公信力、提升执政能力的内在要求,是满足公众期待、缓解社会矛盾的必然选择,是倒逼经济转型升级、优化经济发展的重要手段。为此,以环境质量是否改善作为判断各项工作成效的标准,统领各项工作有序开展。《水十条》选择以水质为目标指标,在目标中只明确水质方面的内容,且择优选择代表性、关键性、牵头性指标,城市污水处理率、污泥无害化处理处置率等措施方面的指标要求则放到具体任务中提出,并实现分区差异化。坚持底线思维,强化水环境质量目标管理,明确饮用水、地表水、地下水、近岸海域等各类水体水质保护目标,特别关注城市黑臭河流等与群众生活关系密切的水体,使老百姓能切实感受到水质改善的成效。这也是推进我国环境管理由总量控制逐步向环境质量目标管理转型的具体体现。

其次,在目标指标数值的确定上,《水十条》立足当前所处的水污染防治阶段,统筹水资源、水污染、水生态,厘清了清洁水的边界,以水污染防治为核心,提出了有毒有害污染物、环境激素类化学品污染等控制要求,逐步逼近清洁水。技术组对水质较差断面超标因子、超标程度、改善难度等情况进行了逐一分析(编制过程中还曾设置专栏列出要消除劣V类水质的河流等目标水体清单)。同时兼顾水质改善需求和经济技术可达性,经反复论证和征求意见达成一致,以使目标指标、任务措施互为支撑、渐次递进。

三是充分推敲任务措施的有效性、可达性、可行性、带动性。

在总体考虑上按照问题导向、目标导向的思路,对于见效慢、长期性的问题按照坚持不懈、稳中求进的原则设计任务措施,对于老百姓关注的问题要求集中火力、逐一歼灭。

《水十条》努力避免“一刀切”,注重区域差异性,在许多任务措施上对于京津冀、长三角、珠三角等重点区域,直辖市、省会城市、计划单列市等重点城市,以及县城和重点镇等单独提出差异化要求,这些要求都经过了充分调研和分析,务求可操作性。

例如,在黑臭水体整治任务的设计上,《水十条》系统梳理了国内外案例经验和相关学术文献等研究成果,在浙江、江苏等省开展了实地调研。对“十大”重点行业、保障生态流量、推行环境污染第三方治理、理顺价格税费、推行绿色信贷等措施、制度都经过了反复论证,形成了400多页的论证材料。在影响分析方面,技术组对工业等污染源防治、饮用水源保护、城市水体消除黑臭等各项任务量进行了分析,收集整理了水污染防治相关项目的大量案例和投资数据,对《水十条》投资进行了测算;并运用国际通用的投入产出模型和一般均衡模型,分析了《水十条》实施对GDP、环保产业、就业等方面的影响。

《水十条》在实施过程中可能遇到的最大困难是什么?

■部门协调、制度协同、举措联动,持续有效推进水环境质量改善

中国环境报:《水污染防治行动计划》在实施过程中可能遇到的最大困难是什么?这些问题应该如何解决?

吴舜泽:《水十条》最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源、多类型水体、多方面举措进行了全面部署,体现以水质改善为核心的系统治理思路。我认为,这种系统性、多要素的部署,同时也带来了如何部门协调、制度协同、举措联动,持续有效推进水环境质量改善的难题,这可能也是将来实施过程中最大的问题。

《水十条》设计之初就特别强调任务落地、责任落实,也强调了协作机制、部门联动,并要求以控制单元水质改善目标的有效实现倒逼综合治理,在这个过程中实现各种措施的协同增效。我认为,《水十条》实施过程中一定要突出重点,突出主线,把以质量改善为核心的系统治理思路落到机制上、落到部署上、落到年度安排上。

《水十条》贯穿着全面统筹的系统思维,在厘清责任的基础上,将各方关系、各项措施任务有序地整合在一起,有内在逻辑关系,这是《水十条》的灵魂。只要扎扎实实地按照《水十条》实施下去,就一定能克服困难实现部门协调、制度协同、举措联动。一是在战略决策上自上而下统筹,从问题出发、从目标出发,步调一致、方向一致。二是从山顶到海洋对各类水体的统筹,对饮用水、地下水、以重点流域为核心的地表水、近岸海域、城市水体、湿地等水体都要明确差异化的措施和要求,推进水体系统保护。三是工程措施与非工程措施的统筹,尤其强调科技、市场等非工程措施的应用。四是点源与非点源防控统筹,全面防控工业、城镇生活、农业、船舶交通等污染源。五是行动主体的统筹,落实政府、企业、公众责任,明确政府各相关部门分工,构建全民行动格局,形成水污染防治强大合力。

系统问题就要用系统方法去解决。在实施过程中最关键的是,各级政府要发挥统领作用,以环境质量改善为核心,时时处处坚持系统思维,上下联动,多方合力,将各方力量拧成一股绳,形成部门联动、全民参与、制度配套、行动协调的局面。要严格落实质量倒逼机制,一区一策,使任务杂而不乱、多而不散,强调方案的操作性、可达性,落实明确各方责任,有序开展各项工作,切忌把行动搞成“盲动”,最大程度地提高环境治理的针对性、有效性。

《水十条》中有哪些新的管理措施和手段?

■创新不是目的而是解决问题的思路。坚持问题导向,力争突破瓶颈,最终呈现改革创新结果

中国环境报:《水污染防治行动计划》中,有哪些新的管理措施和手段是首次提及?这对我国水环境管理历程具有哪些重要意义?

吴舜泽:《水十条》提出了一系列新的举措,但研究编制过程中不是为了新而求新,创新不是目的而是解决问题的思路:坚持问题导向,力争突破瓶颈,强调实、硬、管用,并最终呈现出改革创新的结果。

归纳起来,这些新措施、新手段主要针对4个方面的问题:

一,污染源管控“严”字当头,求力度。按照新《环境保护法》要求,取缔难监管、污染严重的“十小”企业;推进城镇生活污染达标排放。《水十条》重拳打击违法行为,对环保违法行为“零容忍”,依法严厉处罚。实行“红黄牌”管理,定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。从排污许可主体责任落实、自行监测、信息公开、信用评价、红黄牌管理,一条龙地实现污染源全过程严管,形成“过街老鼠,人人喊打”的强大震慑。

二,任务措施稳、准、狠,求实效。治污减排存在薄弱环节,各类污染源排放量大,是我国水环境质量改善避不开、必须解决的核心问题。坚持问题导向,突出重点,抓污水、污染物排放量占全国50%以上的十大重点行业,强化工业集聚区水污染预处理和集中治理,杜绝园区藏污纳垢;牢牢把握管网覆盖率低、污水收集处理系统不完善的问题核心,突出截污纳管要求,解决污水直排问题;对于量大面广、监管难度大的畜禽养殖污染,依法划定畜禽养殖禁养区,关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户,优化养殖布局,推进粪便污水资源化利用。

三,制度建设力求点上创新,带动突破。管理制度是水环境质量持续改善的长效保障,《水十条》首次将每条、每款、每项都落实到具体的牵头部门或者参与部门,形成“合力治污”局面。坚持节水即减污,将保障生态流量作为硬任务并在黄河和淮河流域试点。排污许可强化了质量和风险管控、强调了按许可要求排污,这实际上使排污许可改变了过去资格证和程序要求的偏软局面。分阶段推进从水源到水龙头全过程信息公开,具体量化了政府和企业信息公开的内容,环境质量目标管理也自始至终体现了信息公开,这样就使信息公开、社会监督制度有抓手、有新意,也紧紧抓住了水环境质量改善真正服务于民这一落脚点。

四,政策措施强调可操作,在针对性上见功夫。《水十条》坚持继承与改革创新相结合的原则,进一步推广新安江流域跨界水环境补偿试点经验,扩大跨省界补偿试点范围,从“河长制”提炼了黑臭水体责任人公示要求,从《大气污染防治行动计划》借鉴了城市排名等。资源环境承载能力监测预警落实在县级层次,统一的水环境监测体系、水污染防治联动协作机制都在京津冀等地区先行启动,体现了稳步突破、可达可行的原则。为了把再生水利用原则要求落到实处,编制过程反复研讨找到了大型公建和保障房的切入点。环境绩效合同管理、水环境保护政府投资事权范围界定等也使长效机制政策建设有了新的着力点。

这一系列新举措,贯彻落实了十八届三中全会、四中全会改革创新和依法治水的精神,结合了新环保法的要求,针对长期困扰水污染防治的痼疾重拳出击,顺应了改善民生的需求,对于理顺水污染防治机制体制,促进水环境管理方式调整都具有深远的积极作用。

为更好落实《水十条》,地方政府及环保部门应做好哪些准备?

■做好基础调查工作,形成工作方案,建立推进机制,实施信息公开,强调综合治理

中国环境报:水污染防治行动计划共提出了76类举措,环境保护部牵头或负责的项目多达33类。为更好落实《水十条》,地方政府及环保部门应该做好哪些准备?

吴舜泽:地方政府是实施《水十条》的主体,环保部门要全面理解《水十条》的各项要求,当好政府的参谋,提供决策支撑。重点要做好以下5项工作。

第一,做好基础调查工作。各地方政府要做好排查,摸清城市黑臭水体的现状、“十小”企业、工业集聚区违法违规情况、污水处理厂达标情况等状况,对照要求注意找差距,夯实《水十条》实施的基础。

第二,形成工作方案。准确把握推进《水十条》的总体要求,根据环境保护目标和治理任务,编制各省(区、市)水污染防治实施方案。这要求自上而下与自下而上相结合,经过几轮反复协调,明确水质改善的总体目标和年度目标,确定水体清单、断面清单、目标清单和责任清单,尽可能做到“图纸画出来、资金算出来、时间排起来、责任明起来”。对于地市而言,特别要以重点流域规划的控制单元为载体,自下而上编制重点控制单元、黑臭水体等规划方案或达标方案,分地市、分水系加强污染源与水体水质之间的输入响应分析,将治污任务逐一落实到控制单元内的排污单位。

第三,建立推进机制。在《水十条》研究编制过程中,各部门积极配合,形成了很多好想法、好思想、好点子,有些落实到《水十条》文字中,有些已经落实到各自部门工作部署中,有些协同推进已经见到实效。地方也要借鉴国家经验,特别要注意把握统筹水环境、水资源和水生态的系统思维,加强与相关部门的协调,推行一岗双责,以任务的形式明确各相关管理部门的责任,强化行业管理的任务要求和联动增效,释放“环境红利”。环保部门要积极主动作为,出谋划策,在尽职履责的同时做好综合协调工作。

第四,实施信息公开,动员公众参与。严格按照《水十条》信息公开的时间和频次要求,公布水环境质量状况、重点排污单位环境信息、“黄牌”和“红牌”企业名单、黑臭水体治理进展、饮水安全状况、地下水污染场地清单、环境违法典型案件等,告知社会公众治理河流名称、采取的措施、治理进展和责任部门(人)、达标进程,构建环境信息沟通与协商平台,引导公众有序参与。广泛推动公众参与和公众监督,以信息公开推动监督,以监督保障落实,让社会公众在参与水十条过程中加强对环境治理的认同感和获得感。

第五,强调综合治理。以水质改善为核心目标,“分子分母”兼顾,削减总量和增加水量并重。排放总量作为分子,尽可能做减法,将工业园区监督管理、消除建成区污水直排等作为抓手,加大污染源综合防治力度,削减水污染物排放总量;水量作为分母,尽可能做加法,通过节约用水、再生水循环利用、保障生态流量、水源涵养等措施加大水量。在水环境容量较小、生态环境脆弱的地区,必要时制定和实施水污染物特别排放限值。加大现状水质达到或好于Ⅲ类的江河湖泊保护力度,实施湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理措施。

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